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做好实施全面二孩政策背景下人口计生工作

来源:福建日报 2017-5-9

    始于20世纪80年代初期的独生子女人口政策实施后,经历了“口子人口政策”和“特殊人群二孩政策”,至1988年3月形成了现行人口生育政策,即城镇地区实行“一孩”、多数农村地区实行“一孩半”、特殊人群实行“二孩”的生育政策。之后,为了解决在人口控制工作中出现的诸如超低生育率、人口老龄化加重以及出生人口性别比持续偏高等问题,本世纪初又开始实施“双独两孩”生育政策。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调,要在坚持现行计划生育基本国策的基础上,“启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”(即“单独二孩”生育政策)。2015年12月31日,党中央、国务院《关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》强调,要进一步适应人口和经济社会发展新形势,促进人口长期均衡发展,全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。由此,实施了30多年的计划生育政策经历了最大幅度的再次调整。
    实施全面二孩政策后将给人口与计划生育工作带来怎样的影响,我国的计生工作将何去何从等一系列问题已经浮出水面,亟待认真研究,并积极予以回应。
    ◆对人口与计划生育形势的基本判断
    人口形势已发生根本性变化。主要表现为:(1)低生育水平格局已形成。目前,我国妇女生育率出现了持续快速的下降态势,妇女总和生育率已降至2.0以下,低生育水平甚至超低生育水平格局已形成;(2)人口减速增长已近尾声。从1988年开始,中国人口自然增长率与年净增人口数就出现了持续下降,这标志着自此中国进入了人口减速增长阶段。低生育水平与人口减速增长已持续20多年的事实清楚地表明,中国人口形势已发生根本性变化,以控制人口过快增长为己任的计划生育的历史使命已然完成。
    民众生育意愿已发生根本性转变。目前,我国主要生育对象为“70后”“80后”及“90后”,少生已经成为他们中绝大多数人的自觉行为,想生育多个孩子的人已经很少。可以说,民众生育意愿已发生根本性转变。全面二孩政策的全面快速实施,意味着中国强制性计划生育历史的终结,中国也因此逐渐向后计划生育时代过渡。如何确定这一时期人口计生工作的重点具有重要意义。
    ◆实施全面二孩政策背景下人口计生工作的重点
    人口和计划生育政策的进一步调整。遵循一段时期以来我国人口生育政策调整的轨迹,即从“口子生育政策”和“特殊人群”二孩生育政策,到“双独两孩”生育政策、“单独二孩”生育政策、“普遍二孩”生育政策,下一步应该是更为宽松的人口生育政策。因此,这一时期的人口计生工作应该为“更为宽松的人口生育政策”这一发展方向准备条件。
    进一步加强计划生育技术服务,提高人口素质,改善人口结构。《人口与计划生育法》不仅规定了公民实行计划生育的义务,还用了很多条款规定了公民实施计划生育应享有的合法权益,具体包括八个方面:依法生育权;实行计划生育男女平等权;获得计划生育生殖保健信息和教育的权利;获得避孕节育技术和生殖保健服务的权利;知情选择安全、有效、适宜的避孕方法服务的权利;获得法律法规规定的各项奖励、优待、社会福利以及平等发展的权利;公民在计划生育过程中人身和财产权不受侵犯的权利;获得法律救济的权利等等。国家对于实行计划生育的家庭免费提供实行计生方面的各项服务,包括避孕药具的提供(主要对农村)、免费放置或者取出宫内节育器、结扎手术、在自愿的情况下终止妊娠服务以及一些安全检查等。因此,要继续认真做好普遍二孩政策调整初期计划生育技术服务工作,以落实计划生育主体应享有的合法权益。目前,加强计划生育技术服务,主要加强以下四个环节的工作:坚持“三为主”工作方针,加强避孕为主的服务工作,定期进行孕情检查服务工作;对意外怀孕要早发现,及时落实补救措施,禁止28周以上的引产和28周以下选择性别的引产,严格限制非医学等原因的其他中期引产;对正常怀孕妇女要跟踪服务,避免非正常终止妊娠;采取有效措施保证母婴健康,防止女婴非正常死亡。
    继续做好原人口生育政策下的奖励扶助工作。以奖励扶助制度为核心内容的计生利益导向政策体系,在促进计生工作方法转变、调动广大群众实行计划生育的积极性、密切干群关系、解决部分计生家庭实际困难等方面发挥了重要作用。在普遍二孩政策调整初期,可以从以下几个方面继续做好计划生育奖励扶助工作,以保证人口生育政策的连续性和权威性。(1)遵循“老人老办法,新人新办法”原则,将普遍二孩政策实施时间作为分界点,此前形成的计划生育家庭可以继续享受原来的奖励扶助和社会保障制度;此后形成的计划生育家庭适用新的奖励扶助和社会保障制度。同时,对于历史形成的计划生育家庭,在奖励扶助标准上还应实行“就高不就低”的原则。即,如果新的奖励扶助与社会保障标准高于旧标准,则原来的计划生育家庭也享受新标准。如果原来的独生子女家庭在新的《人口与计划生育法》实施后生育了二孩,则视为“新人”,按新的奖励扶助标准对待。以前享受的人口和计划生育奖励扶助与社会保障项目(如独生子女父母保健费、独生子女一次性奖励等),不再继续发放,但已经发放的也不再收回。(2)对已获得《独生子女父母光荣证》的夫妻,国家建立计划生育家庭福利保障制度予以帮扶。(3)对已获得《独生子女父母光荣证》的夫妻,其独生子女伤残、死亡的,国家建立计划生育特困家庭救助制度予以帮助。我国计划生育政策实行30多年来,数以亿计的家庭为此做出了重大贡献与重大牺牲,其中包括一个特殊人群——独生子女伤残、死亡的计划生育家庭。病残独生子女的照料、治疗问题,中(老)年丧子(女)的老来无依问题,为此类计划生育家庭的生活带来巨大物质困难和精神痛苦。国家应当在计划生育家庭福利保障制度之上,再建立面向计划生育特困家庭的救助制度。为独生子女发生意外伤残、死亡的计划生育家庭提供帮助,给予其经济上的帮扶和精神上的慰藉,使这些家庭的生活水平不低于当地平均生活水平,并在可能的情况下,鼓励其再生育或收养子女。(4)注重普惠政策与计划生育特惠政策的有机结合。一方面,完善制度设计,实现计划生育奖励扶助制度与其他制度的统筹与衔接。在制定和实施相关普适性优惠政策时,应注意规避可能对计划生育工作的不利影响,充分考虑计划生育家庭的利益,在“普惠”基础上实行“特惠”,即将普惠政策与计生家庭相结合,设定一个普惠政策基准数值,按政策生育的家庭可以按普惠政策的基准数值乘以一个大于1的系数计发补贴。另一方面,尝试将计划生育奖励和社会保障制度,与目前实施的城乡居民社会养老保险制度和新型合作医疗制度有机结合起来,通过提高城乡居民社会养老保险中的基础养老金部分,提高计划生育家庭“老有所养”水平,通过提高中央财政对“新农合”的补贴,提高计划生育家庭“老有所医”水平。
    计划生育遗留问题的消解。强制性计划生育在中国实施了数十年,留下了许多历史遗留问题。妥善处理历史遗留问题,则是人口和计划生育工作不得不面对的重大问题。
    实施全面二孩政策后的超生、少生和不生问题。计划生育部门是为有效遏制人口过快增长而设置,与大量的多生行为相生相伴。伴随着社会经济发展和群众生育观念转变,少生、不生现象将有可能成为常态。如何帮助他们有效行使生育权,将是计划生育工作的另一个重点。
    人口计生干部的安置问题。随着全面二孩政策的全面快速实施以及计生部门工作性质的转变,将有相当数量的人口计生工作人员的职业生涯将面临改变。如何解决好这部分聘用人员的去留与利益补偿问题,将是计划生育工作的另一个重点。
                                                             (作者为华侨大学公共管理学院教授、博士生导师)
 

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