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居住证制度是否有利于提高户籍人口城镇化率?

来源:《厦门社科界》第45期

许经勇
    为了加快户籍制度改革,加快提高户籍人口城镇化率,2016年中央出台了居住证制度的新政策,并要求尽快覆盖城镇所有常住人口。农业转移人口只要在城镇有合法稳定就业或合法稳定住所,即可申请办理居住证。用居住证替代暂住证,其含金量表现在居住证持有人可以享受与市民同等的基本公共服务。如义务教育服务、基本公共就业服务、基本公共卫生服务和计划生育服务、公共文件体育服务、法律援助和其他法律服务以及国家规定的其他基本公共服务。但是,居住证制度只能视为户籍制度改革进程中的过渡性措施。因为在城镇中仍然存在着户籍人口与外来人口的区别,意味着外来人口还没有完全融入城镇。客观上要求进一步推进户籍制度改革,彻底解决外来人口的落户问题。按照现行国家政策规定,居住证的持有人符合居住地地方政府规定的落户条件,即可遵循本人的意愿,将常住户口由原户口所在地迁入居住地。根据各类城区规模的大小,分别作如下具体规定:只要拥有合法稳定住所,就可以落户小集镇或城区人口50万以下的小城市;只要拥有合法稳定就业、合法稳定住所、参加城镇社会保险达到一定年限,即可以落户城区人口50—100万的中小城市;只要拥有合法稳定就业达到一定年限、有合法稳定住所、参加城镇社会保险达到一定年限(不超过5年),即可以落户城区人口100—500万的大城市;对于城区人口500万以上的特大城市和超大城市,要建立完善的积分落户制度,并以具有稳定合法就业和合法稳定住所、连续居住年限以及参加城镇社会保险年限等主要指标为依据。
    作为顶层设计的制度供给即居住证制度,其出发点是自上而下地促使地方政府积极创造条件,把城镇基本公共服务尽快覆盖到全部常住人口,加快农业转移人口市民化进程,提高户籍人口的城镇化率。这里首先要肯定的是,实行居住证制度,起着促使地方政府积极创造条件,努力解决户籍制度改革所面临的实质性问题,即常住人口与一般市民之间存在的基本公共服务不均等的问题。但是,当农业转移人口持有居住证后,是否都会要求把户籍从农村转移到城镇落户呢?这就涉及农村户籍与城镇户籍的含金量高低的问题。如果城镇户籍的含金量远远超过农村户籍的含金量,农业转移人口自然乐意把农村户籍迁出并落户城镇。这是没有疑问的。然而,城镇户籍与农村户籍含金量的差别,主要体现在基本公共服务不均等方面。一旦农业转移人口持有居住证,就可以享受城镇的基本公共服务,和一般市民的差别就不那么大了。再说,随着城乡改革的持续深化,城镇基础设施逐步向农村延伸,基本公共服务逐步向农村覆盖,以及农民财产性收入的增加,农村户籍的含金量会逐步提高,城乡户籍含金量的差别将会越来越小。在这种情况下,农业转移人口如果持有城镇居住证,又继续保留农村户籍,既可以享受城镇的基本公共服务,又可以获得农村改革的红利。随着农村改革的深入推进,农村要素市场化程度的提高,农民的财产性收入将会明显的增加。农村承包地、宅基地以及集体经营性建设用地的价值,将会较大幅度地增值。这就很难得出这样的结论,即实行居住证制度一定有利于加快提高户籍人口城镇化率。福建省晋江市2011年7月实行居住证以来,对外来人口发放居住证250多万张,但落户该市的外来人口只有3万多户。也从一个侧面说明了这个问题。
                                 (作者为厦门大学经济学院教授、博士生导师、国家级有突出贡献专家)

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